2月7日召开的国务院常务会议决定“建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度”，单纯从字面上理解，似乎养老保险要实现全国大一统的格局，其实不然，因为这里的“统一”指的仅仅是“合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险”（以下分别简称为“新农保”和“城居保”），前者覆盖的是农村居民，后者覆盖的是城镇非就业人员。

对于城镇就业人员，还有两种类型的养老保险制度:一是机关和事业单位养老保险（以下简称“机关保”）;二是城镇企业职工养老保险（以下简称“职工保”），除了一般的企业职工和个体劳动者，其还覆盖了农民工。

在上述四种类型多轨运行的养老保险制度中，分别始于2009年的新农保和2011年的城居保，其筹资方式和支付方式基本雷同，二者均为自愿型制度，通过个人缴费和政府补贴方式来筹资，且全部进入参保人的个人账户，支付的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金由财政负担，且均为55元每月（地方可酌情上浮）。因此，新农保和城居保本身就具备“统一”的基础，此次“统一”是水到渠成，并不值得大书特书。

而且，此次“统一”只是低级别的，因为养老金多轨制更值得关注的问题在于机关保的特立独行，其正成为加剧社会不公的渊薮。从筹资方式来看，机关保全部由财政出资，个人和单位无须缴费。

而职工保，企业和个人要分别拿出平均工资的20%和8%，前者进入统筹账户，后者进入个人账户，但合计28%的缴费比例明显高于一些老龄化问题更严重的发达国家（比如，美国是12.4%，日本是15.4%，德国是18.6%，英国是22.2%），特别是企业负担比例偏高，将会适得其反，降低企业的缴费动力和个人的实际劳动所得。

从养老金支付标准来看，机关保的替代率（养老金与在职劳动者工资之比）最高，平均约为70%，而职工保平均的替代率不到50%，从领取养老金的绝对数来看，过去10多年，机关保也是职工保的1.5-1.8倍左右。

对于城居保和新农保而言，虽然基础养老金由财政负担，但保障水平却很低，即便加上个人账户，每个月领取的养老金也仅为200元左右，而2012年，城镇居民和农村居民的人均月消费支出分别已达到了1500元和450元，可见，养老金连基本的消费支出都覆盖不了。

当然，由于个体差异，就业人员和非就业人员，甚至就业人员之间存在养老金待遇差距也无可厚非，但问题在于，不能通过制度设计人为制造不公，机关和事业单位人员不缴费却拿最高的养老金待遇，无论如何都是不公平的体现。

未来，要做到养老金制度的“统一”，首先必须让筹资方式尽量统一，即无论何种职业的城乡居民都必须缴纳强制性的养老保险费，在此基础上，再发展个人自愿缴费型的养老保险制度，比如企业年金和商业保险等；

其次，在养老金支付方面，要建立城乡统一的基础养老金，只要是城乡居民都能享受统一的基础养老金待遇，并根据消费支出变化不断调整，这有助于缩小城乡差距；

最后，从近期改革的方向来看，目前职工保50%左右的养老金替代率并不算低，只是机关保的替代率过高，因此改革的目标不是让职工保向机关保靠拢（这将进一步加剧养老金缺口），而是要降低机关保的养老金标准。

遗憾的是，自2008年开始，国务院选择广东、山西、浙江、上海、重庆等省市进行事业单位职工养老保险改革，但至今进展缓慢，更未推广至公务员系统。